[비즈한국] Sistem pembagian lima perusahaan yang telah dipertahankan selama 25 tahun sejak restrukturisasi industri tenaga listrik pada tahun 2001 akan berakhir dan digabungkan kembali menjadi satu BUMN pembangkit listrik raksasa. Tujuannya adalah untuk menghilangkan inefisiensi dari struktur BUMN yang terfragmentasi dan mendorong transisi energi yang dipimpin oleh negara secara kuat. 'Harapan' untuk memperkuat sifat publik energi melalui integrasi BUMN pembangkit listrik beradu sengit dengan 'kekhawatiran' akan munculnya BUMN monopoli raksasa dan distorsi pasar.
Kementerian Iklim, Energi, dan Lingkungan mengadakan 'Diskusi Rencana Integrasi BUMN Pembangkit Listrik' di Kantor Pusat KEPCO Namsoul pada 4 September lalu dan secara resmi mengumumkan rencana untuk mengintegrasikan 5 BUMN pembangkit listrik—Korea South-East Power, Korea Midland Power, Korea Western Power, Korea Southern Power, dan Korea East-West Power—menjadi satu perusahaan, serta membentuk anak perusahaan yang 100% dimiliki oleh KEPCO dengan nama sementara 'Korea Power Generation Co., Ltd.'.
Tata kelola internal akan mengalami transformasi besar-besaran yang berfokus pada transisi energi. Sistem '5 CEO, 5 Auditor, 10 Direktur Tetap' yang dioperasikan di bawah sistem lima perusahaan sebelumnya akan dipadatkan secara drastis menjadi sistem '1 CEO, 1 Auditor, 4 Direktur Tetap'. Tenaga manajemen yang tersebar di kantor pusat lima perusahaan tersebut akan dikurangi dari sekitar 2.400 orang menjadi sekitar 1.800 orang. Sekitar 600 orang yang dikurangi akan ditempatkan kembali di 3-4 'Kantor Pusat Energi Terbarukan Daerah' yang baru dibentuk untuk menangani perluasan energi terbarukan di tingkat daerah seperti tenaga surya dan tenaga angin darat. Kantor pusat akan dibangun dengan sistem empat divisi: Divisi Energi Terbarukan, Divisi Transisi Berkeadilan, Divisi Teknologi Keselamatan, dan Divisi Manajemen Perencanaan.
Setelah integrasi selesai, total kapasitas pembangkit listrik akan mencapai sekitar 53GW, menjadikannya perusahaan pembangkit listrik global raksasa yang menempati peringkat ke-8 di antara perusahaan pembangkit listrik di seluruh dunia (peringkat ke-14 jika Tiongkok disertakan). Pemerintah telah menyajikan jadwal konkret untuk meresmikan pembentukan badan ini pada 1 Oktober 2027, dengan rencana mengesahkan undang-undang khusus dalam sidang reguler Majelis Nasional tahun ini untuk memberikan dasar hukum bagi perizinan, suksesi hak, kewajiban, dan kontrak kerja perusahaan lama, penyederhanaan prosedur merger, serta pengecualian tinjauan penggabungan usaha, serta membentuk 'Komite Persiapan Integrasi BUMN Pembangkit Listrik' yang dipimpin oleh wakil menteri pada bulan September.
Pihak Pendukung Integrasi: “Pemulihan Sifat Publik Energi dan Suksesi Ketenagakerjaan Berbasis Badan Hukum Tunggal”
Pihak yang mendukung integrasi menekankan transisi energi yang dipimpin publik dan penghapusan inefisiensi struktural dari sistem pembagian sebagai alasan utama.
Pertama, muncul kritik bahwa sejak pembagian neoliberal tahun 2001, yang terjadi hanyalah persaingan yang tidak berarti dan biaya duplikasi antar lima perusahaan, sementara lebih dari 90% investasi energi terbarukan domestik didominasi oleh modal swasta, yang memperdalam 'privatisasi terselubung'. Oleh karena itu, diyakini bahwa sektor publik harus bertanggung jawab secara langsung atas perluasan energi terbarukan skala besar agar sifat publik listrik dan kedaulatan energi dapat dipulihkan.
Hwang In-cheol, Ketua Tim Iklim dan Energi Green Korea United, menyatakan, "Tidaklah tepat menyerahkan energi, yang merupakan kebutuhan pokok dalam kehidupan warga, kepada operator swasta yang berorientasi pada keuntungan. Karena operator swasta dapat membatalkan proyek kapan saja saat tidak menguntungkan, BUMN pembangkit listrik yang terintegrasi harus meningkatkan skala investasi untuk mendorong perluasan energi terbarukan, seperti angin lepas pantai, secara publik."
Alasan utama lainnya adalah potensi penghematan biaya dengan menggabungkan sumber daya penelitian dan pengembangan (R&D) serta investasi yang sebelumnya terpisah, serta melalui pembelian bahan bakar bersama dan unifikasi suku cadang perawatan, yang dapat mengurangi faktor kenaikan tarif listrik bagi generasi mendatang. Je Yong-soon, Ketua Serikat Pekerja Pembangkit Listrik yang menghadiri simposium 'Struktur Industri Listrik yang Ideal untuk Menghadapi Era AI' di Majelis Nasional pada 7 Agustus, menekankan, "Pemerintah beralih ke diskusi integrasi untuk menyelesaikan masalah yang tidak tertangani selama 25 tahun adalah hal yang sejalan dengan tuntutan lama komunitas buruh pembangkit listrik. Sejak pembagian tahun 2001, perusahaan pembangkit listrik membeli LNG secara langsung sendiri-sendiri, yang justru menimbulkan efek samping melemahkan daya tawar Korea Gas Corporation."
Dikatakan pula bahwa 'transisi berkeadilan' akibat penghentian pembangkit listrik batu bara hanya bisa dilakukan secara realistis jika berada di bawah sistem badan hukum tunggal. Dalam situasi penutupan pembangkit listrik tenaga uap batu bara secara bertahap, hanya dengan menjadi satu BUMN tunggal, pekerja pembangkit listrik tenaga uap dapat dipindahkan dengan lancar ke tenaga kerja energi terbarukan publik.
Anggota Majelis Nasional dari Partai Demokrat, Kim Joo-young, yang menyelenggarakan simposium tersebut, menekankan, "Krisis ketenagakerjaan bagi pekerja pembangkit listrik tenaga uap menjadi nyata karena dorongan penutupan total pembangkit listrik batu bara. Daripada membuat anak perusahaan energi terbarukan yang terpisah, merancang agar struktur tata kelola BUMN pembangkit listrik terintegrasi menyerap pekerjaan dan risiko mereka adalah 'transisi berkeadilan yang dijamin secara struktural'."
Pihak yang Khawatir dengan Integrasi: “Matinya Sinyal Pasar, Pelanggaran Netralitas Jaringan, dan Jebakan Ketergantungan Jalur”
Di sisi lain, ada pihak yang memperingatkan akan distorsi pasar dan kerusakan keadilan jaringan listrik akibat munculnya BUMN monopoli raksasa.
Dalam sambutannya di forum diskusi 'Bagaimana Mengatur Ulang BUMN Pembangkit Listrik di Masa Transisi Energi' yang diselenggarakan oleh Forum Ekonomi Dekarbonisasi Krisis Iklim Majelis Nasional dan Solutions for Our Climate pada 1 September, Anggota Majelis Nasional dari Partai Demokrat, Park Ji-hye, mengatakan, "Inefisiensi akibat pembagian adalah masalah yang harus diatasi, tetapi integrasi tidak boleh mengarah pada munculnya perusahaan monopoli raksasa yang melanggar netralitas jaringan dan menghambat penciptaan pasar listrik yang adil." Ia menambahkan, "Ada kekhawatiran bahwa jika satu perusahaan menjalankan tugas yang bertentangan, yaitu 'pengelolaan aset pascabatu bara' dan 'perluasan energi terbarukan' secara bersamaan, daya dorong transisi energi justru dapat melemah."
Isu terbesar adalah distorsi pasar akibat munculnya operator monopoli yang menguasai lebih dari 60% pasokan listrik grosir. Muncul risiko bahwa operator dominan dapat memanipulasi harga listrik grosir (SMP) secara artifisial dengan menyesuaikan kapasitas pasokan atau mendistorsi data biaya pembangkit listrik yang diserahkan.
Lee Yu-soo, seorang profesor di Universitas Soongsil yang menjadi pembicara dalam diskusi tersebut, menunjukkan, "Jika lahir BUMN raksasa dengan pangsa pasar mencapai 60%, peta jalan modernisasi pasar seperti sistem penawaran harga atau pasar waktu nyata dari Power Exchange akan lumpuh, dan sinyal harga pasar akan benar-benar hilang. Struktur seperti ini akhirnya hanya akan berubah menjadi 'pasar yang dikelola' yang hanya tampak seperti pasar."
Selain itu, ada peringatan mengenai pelanggaran 'netralitas jaringan listrik'. Netralitas jaringan adalah prinsip dasar bahwa jaringan transmisi dan distribusi, yang tetap menjadi area monopoli alami untuk mencegah duplikasi investasi, harus dapat digunakan secara adil dan setara oleh semua operator pembangkit listrik tanpa diskriminasi. Namun, muncul kekhawatiran bahwa jika KEPCO, yang memonopoli jaringan transmisi dan distribusi, bergabung dengan BUMN pembangkit listrik raksasa, hal ini dapat menghambat perluasan energi terbarukan melalui keterlambatan koneksi sistem bagi operator energi terbarukan swasta, pembebanan pembatasan output (curtailment) yang tidak adil, dan pengekangan kontrak pembelian listrik langsung (PPA).
Profesor Lee Yu-soo mengkritik, "Selama BUMN pembangkit listrik berada di bawah naungan anak perusahaan KEPCO, sulit untuk mengecualikan pembentukan kartel publik. Dalam situasi di mana jaringan sudah jenuh, terdapat risiko besar bahwa koneksi dan pengiriman listrik akan diprioritaskan bagi generator BUMN yang terintegrasi, sementara diskriminasi sistem dan pembatasan output tanpa kompensasi akan dibebankan kepada energi terbarukan swasta atau sistem penyimpanan energi (ESS)."
Menanggapi hal ini, Kang Kyung-taek, Kepala Departemen Kebijakan Industri Listrik di Kementerian Iklim, menyanggah dalam diskusi tersebut bahwa "Masalah netralitas jaringan bukanlah masalah apakah ada satu atau lima BUMN pembangkit listrik, melainkan isu yang berasal dari struktur vertikal di mana KEPCO menjalankan bisnis transmisi, distribusi, dan penjualan listrik secara bersamaan, sehingga berbeda arah dengan integrasi perusahaan pembangkit listrik." Beberapa pihak menyarankan bahwa jika netralitas jaringan adalah masalahnya, maka hubungan antara KEPCO yang mengoperasikan jaringan transmisi dan BUMN pembangkit listrik harus dibawa ke dalam bentuk badan hukum independen, bukan sebagai anak perusahaan.
Terdapat pula poin bahwa kecepatan transisi energi justru bisa melambat. Dalam struktur di mana lebih dari 95% fasilitas BUMN pembangkit listrik adalah bahan bakar fosil tradisional dan nuklir, sementara energi terbarukan hanya sekitar 0,3%, analisis menunjukkan bahwa jika organisasi tunggal raksasa terbentuk, 'ketergantungan jalur' untuk mempertahankan kerugian aset fosil yang ada akan menguat, sehingga daya dorong transisi pascabatu bara bisa menurun.
Kim Se-won, peneliti dari Tim Pasar Listrik dan Sistem Solutions for Our Climate, mencatat, "Jika anak-anak perusahaan pembangkit listrik benar-benar memiliki keinginan untuk transisi energi, mereka seharusnya bisa meningkatkan energi terbarukan selama 25 tahun terakhir. Jika digabungkan menjadi organisasi tunggal, akan sulit muncul daya dorong realistis untuk secara aktif mempromosikan perluasan energi terbarukan yang justru harus memangkas bisnis utama yang sudah ada. Sebaiknya dipisahkan menjadi badan hukum pengurangan pembangkit listrik tenaga uap dan badan hukum publik yang khusus menangani energi terbarukan. Dengan begitu, tenaga kerja yang berkurang akibat pengurangan pembangkit listrik tenaga uap dapat dipindahkan secara bertahap dan diserap oleh badan hukum energi terbarukan yang terus berkembang. Ini jauh lebih alami dan logis dari perspektif transisi yang adil."
Di sisi lain, Hwang In-cheol menyanggah, "Jika badan hukum hanya terdiri dari aset yang harus dihentikan, kita harus bertanya balik bagaimana perusahaan ini akan bertindak. Jika melakukan penghentian bahan bakar fosil, badan hukum ini akan hilang. Karena sangat sulit untuk membuat pilihan yang menutup perusahaan sendiri, justru kemungkinan besar mereka akan memperkuat ketergantungan jalur dan melawan transisi."
Selain itu, dikritik juga bahwa dengan rasio utang gabungan 5 perusahaan yang mencapai sekitar 160% ditambah biaya penutupan batu bara, mengatakan bahwa integrasi sederhana saja akan menciptakan kapasitas pendanaan skala besar adalah 'ilusi finansial', dan hal itu hanya akan memperdalam inefisiensi birokrasi.
Muncul Kebutuhan akan Kontrol Demokratis atas BUMN Listrik dan Lembaga Regulasi Independen
Meskipun penilaian terhadap integrasi berbeda-beda, konsensus terbentuk di antara kedua belah pihak bahwa kontrol demokratis dan perangkat keamanan kelembagaan atas BUMN listrik raksasa harus disiapkan.
Pertama, suara untuk 'kontrol demokratis' atas BUMN listrik raksasa sangat lantang. Tuntutan agar transparansi terjamin mulai dari perencanaan proyek hingga evaluasi agar perusahaan yang terintegrasi tidak memaksakan pembangunan jaringan listrik atau pembangkit listrik secara sepihak dan tidak demokratis seperti masa lalu.
Lee Tae-sung, Ketua Serikat Pekerja Outsourcing Pembangkit Listrik (Federasi Serikat Pekerja Transportasi Publik), menekankan, "Jika integrasi dan langkah ketenagakerjaan hanya berhenti pada integrasi BUMN utama, maka tidak ada artinya bagi 9.000 pekerja alih daya dan anak perusahaan. Badan kontrol demokratis di mana warga dan pekerja berpartisipasi dalam pengambilan keputusan harus dirancang di dalam badan hukum terintegrasi agar perusahaan raksasa tidak membunuh energi terdesentralisasi daerah atau secara sewenang-wenang memperpanjang masa pakai bahan bakar fosil."
Pembentukan lembaga regulasi listrik independen juga diusulkan. Ada argumen bahwa 'Otoritas Pengawas Listrik' yang independen dari pemerintah atau otoritas listrik harus dibentuk. Tujuannya adalah untuk menetapkan aturan penggunaan jaringan listrik yang adil dan mengawasi penyalahgunaan kekuatan pasar.
Peneliti Kim Se-won menyatakan, "Saat ini Komisi Listrik berada di bawah Kementerian Iklim sehingga tidak menjalankan fungsi regulasi secara substantif. Seperti Otoritas Pengawas Keuangan (FSS) atau Komisi Jasa Keuangan (FSC) di pasar keuangan, atau Komisi Perdagangan Adil di pasar umum, lembaga regulasi independen diperlukan untuk memperkuat fungsi pengawasan pasar dan pengawasan sistem."
Namun, suara-suara yang waspada mengenai sifat lembaga regulasi independen juga tidak kalah kuat. Profesor Jeong Se-eun dari Universitas Chungnam, yang hadir sebagai panelis simposium, mengangkat masalah dari sudut pandang lain dengan mengutip contoh lembaga regulasi independen Inggris, Ofgem. Profesor Jeong mengatakan, "Lembaga regulasi yang masuk setelah liberalisasi pasar seperti Ofgem di Inggris berisiko dikuasai oleh para penganut pasar, yang hanya akan menekan KEPCO sebagai BUMN dan merugikan kepentingan publik. Saat ini, prinsip bahwa negara menjamin biaya untuk mengelola tarif secara publik guna mengatasi defisit KEPCO lebih diutamakan daripada kemandirian lembaga yang terburu-buru."